楚雄彝族自治州人民政府行政复议决定书

申请人：某某药业发展有限公司。

住所：云南省楚雄市。

统一社会信用代码：略。

被申请人：楚雄彝族自治州生态环境局。

住所：云南省楚雄市北浦路118号。

申请人对被申请人2022年8月17日作出的楚环楚市罚字〔2022〕4号《行政处罚决定书》（以下简称4号处罚决定）不服，于2022年9月14日向本机关申请行政复议，本机关于2022年9月14日已予受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的4号处罚决定，或确认违法。

申请人称：被申请人于2022年4月1日对申请人作出楚环楚市罚字〔2022〕2号《行政处罚决定书》（以下简称2号处罚决定），因处罚证据之一的《监测报告》不合法，被申请人于2022年7月14日撤销2号处罚决定。又于2022年8月17日对申请人作出4号处罚决定，产生了以下问题：一、证据链不再完整，在缺少《监测报告》的情况下作出处罚，属事实认定不清。被申请人认为申请人以逃避监管的方式排放水污染物，就需要用《监测报告》来证实排放的“废水”就是“水污染物”，因为清洗橄榄后的废水不等于水污染物。被申请人在没有直接证据和其他证据佐证的情况下，直接认定排放的废水属于水污染物，属于事实认定不清。二、认定申请人“利用暗管”排放污染物的事实不清。被申请人认定申请人“利用暗管”排放污染物的主要证据是一组现场检查照片，但照片中显示铁管与洞口连接的情况，是执法人员自行移动铁管到洞口处，再以移动后的状况拍摄了照片。申请人如何设置暗管，如何利用暗管排放，排放量是多少，造成损害有多大，这些基本事实未查明，是事实认定不清。三、裁量因素对应的裁量等级适用不正确。被申请人认为排放去向是青龙河，根据被申请人2021年6月11日发布的《楚雄州贯彻落实省委省政府生态环境保护督查“回头看”反馈意见问题整改工作情况》附件第一部分第（二）项，青龙河的水质为劣V类，氨氮、总磷、总氮严重超标。根据《云南省生态环境行政处罚自由裁量规则和基准规定（试行）》（以下简称《自由裁量规则》）中“V类水体”对应的裁量等级是“1”，而被申请人采用等级“3”进行计算，明显不正确。申请人没有裁量等级5“正常生产时不通过污处设施利用其他方式直接排放／篡改、伪造监测数据”对应的情况。在没有《监测报告》的情况下，就不能证明排放的是水污染物。申请人的曝气池一直在运行，也不符合裁量等级5的情形。裁量的罚款金额计算不正确，按裁量因子计算后，结果不是被申请人认定的48万元。四、处罚决定内容不符合法律规定。被申请人认为申请人存在3个违法行为，即私设暗管、不正常运行污水防治设施、超标排放水污染物。根据《自由裁量规则》，如果违法行为之间不存在必然牵连关系的，应当对每个违法行为分别依法给予处罚。被申请人也明确私设暗管和不正常运行污水防治设施之间不存在必然牵连关系，对两个行为应当分别进行处理，而不是混合在一起一并处罚。

被申请人答复称：一、4号处罚决定认定事实清楚，证据充分完整。2022年1月12日，楚雄州生态环境局楚雄市分局执法人员开展日常巡查，发现楚雄市鹿城镇花山大道青龙河东岸花山桥北侧80米处雨水管有红色污水排入青龙河。同日，楚雄市供排水管理部门在富民片区进行管网巡查时发现有乳白色污水从雨水管网排放进入青龙河。执法人员开展现场执法检查，发现申请人存在以下事实：1.污水处理站污水排放口未排水；2.污水处理站气浮机、沉淀池加药泵未运行，污水处理站曝气池处于曝气状态，池内无活性污泥；3.厂区东北侧车间围墙外设置有两个污水排口，其中一个为清洗橄榄废水排口。检查时，有一个排口正在排放废水，另一个排口有污水排放痕迹。围墙外土坑内存留大量蓝紫色废水，废水经过排洪沟流入市政污水管网。4.厂区雨水排口有乳白色污水排放。根据2022年1月13日对曹某某、王某某、杨某某的调查笔录，申请人设置水泵和临时管子，将污水处理站的污水抽出来绿化。申请人员工王某某、杨某某使用潜水泵将污水处理站调节池内污水抽出，通过软管排入循环泵房外草地内设置的孔洞，流入厂区雨水沟，排入11号路市政雨水管网。二、行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。申请人存在利用暗管和不正常运行污染治理设施两种逃避监管方式排放水污染物的环境违法行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的规定，并非申请人认为的私设暗管和不正常运行污染治理设施是两个违法行为，应当作出两个行政处罚决定，或者两个违法行为之间存在牵连关系，应当选择处罚较重的违法行为予以认定。被申请人和申请人认为排放废水受纳水体为青龙河，按照《楚雄州人民政府关于同意楚雄州水功能区划的批复》（楚政复〔2017〕15号），楚雄州水功能区划（第二版）续表：楚雄州长江流域水功能区划（二级）登记表显示：“青龙河楚雄景观、工业用水区（二级）2020年水质目标为Ⅲ类、2030年水质目标为Ⅲ类，区划依据为城市景观、工业、农灌”的要求，根据《自由裁量规则》中排放去向或区域“Ⅲ类水体”对应的裁量等级为3，被申请人作出行政处罚决定“排放去向或区域”的裁量等级无误。被申请人现场执法检查时，申请人处于正常生产状态，符合《自由裁量规则》“正常生产时不通过污处设施直接排放”的行为情形，对应“行为情形”的裁量等级为“5”，被申请人作出行政处罚决定的“行为情形”的裁量等级无误。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项的规定，对照《自由裁量规则》裁量因素、因子和等级计算，其中：对“排污超标状况”和“日排水量”裁量因子未计入。经计算，应对申请人处以罚款48万元，符合裁量计算规定要求。行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。三、行政处罚决定程序合法。被申请人于2022年7月14日告知申请人拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，并明确告知享有陈述、申辩和要求听证的权利。申请人于2022年7月18日提出听证申请，被申请人于2022年7月25日作出听证通知并于当日送达，2022年8月4日举行听证会。2022年8月17日，被申请人作出4号处罚决定，并于2022年8月18日送达申请人，明确告知了有关的权利及行使权利的救济途径。申请人提出的复议请求及理由没有事实和法律依据，请求复议机关依法维持4号处罚决定。

经审理查明：申请人于2001年1月16日成立，经营范围为保健食品、饮料、糖果制品、茶业及相关制品、酒类、蔬菜制品、水果制品、其他食品的生产经营和中草药种植、提取、加工、销售等。2007年1月23日，原楚雄州环境保护局出具楚环验（2007）001号验收意见，对“云南楚雄天然植物药种苗繁育规模化种植和初加工厂”项目准予竣工环保验收。2012年6月26日，原楚雄州环境保护局作出《关于对某某药业发展有限公司天然植物药加工生产线改扩建二期工程竣工环境保护验收的批复》（楚环验〔2012〕6号），同意该项目通过环保验收，并要求定期对除尘设施及污水处理站进行检查和维护保养，确保环保设施正常运行，做到污染物稳定达标排放。2020年4月9日，申请人进行固定污染源排污登记，有效期至2025年4月8日。

2022年1月12日，楚雄州生态环境局楚雄市分局执法人员开展现场执法检查，发现申请人正常生产，污水处理站未正常运行，污水处理站污水未经处理通过水泵抽出，排入附近草坪上的孔洞，流入厂区雨水沟并排入市政雨水管网。同日，楚雄市环境监测站从申请人废水外排口、污水处理站调节池、污水处理站排口进行污水取样，但在取样过程中未制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录。被申请人于2022年1月13日对申请人涉嫌环境违法行为进行立案调查。2022年1月14日，楚雄市环境监测站出具监测报告，监测报告有编制、审核、签发等人员签名和监测机构盖章。后经核实，楚雄市环境监测站工作人员在未经环境监测岗位考试考核合格的情况下，对申请人排放污水进行取样监测。

2022年3月8日，被申请人向申请人送达《责令改正违法行为决定书》，责令立即改正“利用暗管，不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的违法行为。同日，向申请人送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知拟作出的处罚决定和依法享有的权利。根据申请人的听证申请，被申请人于2022年3月29日组织召开行政处罚听证会。2022年4月1日，被申请人作出2号处罚决定并于2022年4月6日送达申请人，对申请人“利用暗管，不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的违法行为处525000元罚款。

申请人对处罚决定不服，于2022年6月6日向本机关申请行政复议，请求撤销2号处罚决定。行政复议期间，被申请人于2022年7月14日以“后经审核发现该行政处罚决定书存在错误”为由作出《撤销行政处罚决定书》，并于2022年7月15日送达申请人。2022年7月25日，申请人向本机关申请，将行政复议请求变更为确认2号处罚决定违法。本机关认为2号处罚决定违反法定程序，具体行政行为明显不当，于2022年7月28日作出云楚政行复决字〔2022〕第10号《行政复议决定书》，确认2号处罚决定违法。

2022年7月15日，被申请人向申请人送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知拟作出处罚款480000元的决定和依法享有的权利。根据申请人的听证申请，被申请人于2022年8月4日组织召开行政处罚听证会。2022年8月17日，被申请人作出4号处罚决定并于2022年8月18日送达申请人，对申请人“利用暗管，不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的违法行为处480000元罚款。

2022年9月14日，申请人不服被申请人作出的4号处罚决定，向本机关申请行政复议。

以上事实有申请人《行政复议申请书》及所附行政复议证据材料、被申请人《行政复议答复书》及所附行政复议证据材料予以证实，本机关亦到现场进行了走访调查。

本机关认为：依据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款、第三十条、第八十三条的规定，被申请人作为本级人民政府环境保护主管部门，具有对本行政区域水污染防治实施统一监督管理，对管辖范围内的排污单位进行现场检查，对水污染违法行为责令改正，对水污染违法行为作出行政处罚的法定职权。

本案中，申请人在正常生产情况下，污水处理站气浮机、沉淀池加药泵未运行，曝气池内无活性污泥，污水处理站未正常处理收集的污水。申请人员工用水泵将污水处理站调节池内未经处理的污水抽出，排入厂区草坪上的孔洞流进市政雨水管网，排入青龙河，造成青龙河水体受到污染。上述事实有《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》、《现场照片、录像说明》等证据形成证据链，申请人在生产期间不正常运行水污染防治设施，利用暗管排放水污染物的违法行为事实清楚，证据充分。按照原楚雄州环境保护局《关于对某某药业发展有限公司天然植物药加工生产线改扩建二期工程竣工环境保护验收的批复》，申请人生产废水经粗、细两级格栅后进入厌氧水解池，再进入接触氧化池，最后进入二沉池沉淀后能够达标排放。申请人天然植物药加工生产线改扩建项目二期工程《建设项目竣工环境保护验收监测表》提出，该项目生产废水（原料清洗废水、原料压榨废水和车间清洁废水）排入污水处理站进行处理。从生产工艺和项目竣工环保验收资料可以得知，申请人清洗废水属于水污染物，需要经过污水处理站处理达标后才能排放。因此，申请人提出要有《监测报告》等证据才能证实排放“废水”为“水污染物”的理由不能成立。被申请人依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项规定，对申请人不正常运行水污染防治设施，利用暗管排放水污染物的违法行为责令改正并处罚款，适用法律正确。根据楚雄州人民政府批复的楚雄州水功能区划，以及《楚雄州贯彻落实省委省政府生态环境保护督察“回头看”反馈意见问题整改工作情况》附件中指出的“沿河废水排污口较多，最终导致青龙河、灵秀河在流经楚雄市区后，从Ⅲ类水变成Ⅴ类或劣Ⅴ类水。”青龙河水质目标应为Ⅲ类。被申请人依据《自由裁量规则》关于排放去向或区域为“Ⅲ类水体”，对应裁量等级为3的计算方法并无不当。在《自由裁量规则》共性裁量因子、修正裁量因子中，被申请人根据申请人违法行为次数、造成的社会影响、改正违法行为、配合调查、消除环境影响、企业生产经营规模等因素，已经对应了最有利于申请人的裁量等级计算处罚金额，未考虑“排污超标状况”和“日排水量”2项裁量因素。因此，被申请人在《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项规定的处十万元以上一百万元以下罚款的自由裁量区间，按照《自由裁量规则》进行裁量，并无明显不当。被申请人经过立案、调查取证、事先（听证）告知、组织听证、内部法制审核、集体讨论、内部审批等程序后，作出并送达2号处罚决定。在发现2号处罚决定存在错误后，主动撤销了原处罚决定。重新作出处罚决定即4号处罚决定，经过了事先（听证）告知、组织听证、内部法制审核、集体讨论、内部审批等程序。行政处罚程序符合法律法规规定。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：

维持被申请人楚雄彝族自治州生态环境局作出的楚环楚市罚字〔2022〕4号《行政处罚决定书》。

对本决定不服，可以自收到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

楚雄彝族自治州人民政府

2022年11月10日

（此件公开发布）