云南省楚雄彝族自治州第十三届人民代表大会

常务委员会公告

〔十三届〕第三号

《云南省楚雄彝族自治州林下经济促进条例》于2023年2月11日云南省楚雄彝族自治州第十三届人民代表大会第三次会议通过，经2023年3月24日云南省第十四届人民代表大会常务委员会第二次会议批准，现予公布，自2023年7月1日起施行。

云南省楚雄彝族自治州人民代表大会常务委员会

2023年4月15日

云南省楚雄彝族自治州林下经济促进条例

（2023年2月11日楚雄彝族自治州第十三届人民代表大会第三次会议通过2023年3月24日云南省第十四届人民代表大会常务委员会第二次会议批准）

第一条 为了践行绿水青山就是金山银山理念，保护和合理利用森林资源，促进林下经济健康有序发展，持续推进乡村振兴，根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等法律法规，结合楚雄彝族自治州（以下简称自治州）实际，制定本条例。

第二条 自治州行政区域内的林下经济活动，应当遵守本条例。

本条例所称林下经济是指依托森林、林木、林地及其生态环境，遵循可持续经营原则，以开展复合经营为特征的生态友好型经济，包括林下种植、林下养殖、相关产品采集加工和森林景观利用等。

第三条 发展林下经济应当遵循生态优先、保护优先、科学规划、科技引领、适度发展的原则，坚持绿色化、精品化、定制化、特色化、融合化发展方向。

第四条 自治州、县（市）人民政府应当加强对林下经济发展的领导，因地制宜制定林下经济发展规划，加大对林下经济发展的政策和资金的扶持力度，将林下经济发展纳入森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度。

自治州、县（市）人民政府林业主管部门负责指导、服务、监督本行政区域内的林下经济发展工作。发展改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村、文化和旅游、乡村振兴、卫生健康、科技、住房和城乡建设、交通运输、水务、工业和信息化、市场监督管理、公安等部门按照各自职责做好林下经济发展有关工作。

乡（镇）人民政府根据法律法规的规定和上级人民政府的要求，结合本地实际做好林下经济发展工作。村（居）民委员会、村（居）民小组配合做好林下经济发展工作。

第五条 自治州支持培育林下经济行业社会组织。林下经济行业社会组织应当配合实施发展林下经济的政策和措施，规范行业行为，加强行业自律和人才培训，引导林下经济经营者依法生产经营，并可以根据林下经济发展政策和措施制定本行业发展林下经济的行规、行约和技术规范。

第六条 县（市）人民政府应当根据森林资源状况和林农种养传统，制定林下经济发展负面清单，科学评估可以发展林下经济的林地范围及利用方式，合理确定林下经济发展的产业类别、规模以及利用强度。

第七条 发展林下经济应当优先利用商品林地。禁止利用下列林地开展林下种植、养殖活动：

（一）自然保护地核心保护区内的林地；

（二）国家一级公益林林地、林地保护等级为I级的林地；

（三）天然林重点保护区域内的林地；

（四）饮用水水源地一级、二级保护区范围内的林地；

（五）珍稀濒危野生动植物重要栖息地（生境）以及生物廊道内的林地；

（六）法律法规和国家、省其他有关规定禁止开展林下种植、养殖的其他林地。

第八条 在自然保护地一般控制区内的林地、饮用水水源准保护区范围内的林地、除国家一级公益林外的其他公益林，以及除划定为天然林重点保护区域外的其他天然林地范围内，可以依法依规适度开展林下经济活动。

第九条 发展林下经济应当遵守下列规定：

（一）不得擅自改变林地用途和森林类别；

（二）不得导致整体森林生态系统功能降低；

（三）不得造成水土流失；

（四）不得造成环境污染；

（五）不得影响珍贵野生动植物和生物多样性保护；

（六）不得种植、养殖有害物种；

（七）依法办理有关审批手续；

（八）种植、养殖、林下采集、森林景观利用相关技术规程规范；

（九）法律法规的其他规定。

国家和省尚未制定种植、养殖、采集、景观利用相关技术规程规范的，自治州人民政府林业主管部门可以组织制定。

第十条 自治州鼓励开展下列林下经济活动：

（一）发展中（彝）药材、食（药）用菌、经济林、蔬菜、花卉、饲草等林下种植；

（二）发展猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅、蜂等林下生态养殖；

（三）采集和加工野果、野菜、野生菌等林下产品；

（四）发展森林游览观光、森林康养、森林人家、林家乐、农家乐等森林景观利用。

支持在适合区域发展林下种植、林下养殖、林下采集加工和森林景观利用等多种发展模式融合。

第十一条 林下种植中（彝）药材、食（药）用菌、森林蔬菜等，可以结合人工造林、封山育林、低质低效林改造、森林抚育、森林采伐更新、森林结构调整、森林生态修复等开展。

鼓励以定向培育商品林和定点集中种植方式发展天麻、茯苓、木耳等消耗木材量大的林下种植。

第十二条 除本条例利用林地、森林、林木的规定外，开展林下养殖，还应当遵守野生动物保护、动物防疫、环境卫生和安全保障等相关法律法规。

林下养殖对人类和其他动物具有危害性、攻击性的动物，应当与人类和其他动物聚居或者活动频繁区域保持一定的安全距离，并设立安全保障措施和标识标牌。

第十三条 自治州、县（市）人民政府应当定期组织调查野生道地药材、本地特色食（药）用菌等珍贵野生林下资源分布和储量，并采取有效保护措施，防止物种灭绝。

自治州、县（市）人民政府林业、科技主管部门应当推广规范采集技术。禁止灭绝性采集、采挖野生道地药材和名贵药材；禁止采集和销售未成熟和过熟的松露（块菌）、松茸等珍贵野生食（药）用菌。禁止在自然保护地、公益林、采种母树林和法律法规禁止的其他区域割树脂、剥树皮、采松花粉。禁止采挖和买卖林下腐殖土。

第十四条 自治州、县（市）人民政府应当加强科普宣教、大众健身、生态公厕、供水供电、环境卫生等森林康养基础设施建设，指导开展保健养生、康复疗养、健康养老、休闲游憩、健身运动、健康教育等森林康养服务，支持积极创建森林康养特色小镇、森林康养人家。

第十五条 发展林下经济需要配套的供水、供电、道路、房舍、通讯等基础设施，符合直接为林业生产经营服务设施使用林地条件和标准的，可以依法按直接为林业生产经营服务设施办理使用林地手续。不符合直接为林业生产经营服务设施使用林地条件和标准的，按一般建设项目依法办理使用林地手续。

经营者可以利用既有林间步道、护林防火道路、生产性道路、供电供水设施、林区生产生活用房等，修缮、改造成开展林下经济需要配套的相关基础设施，但不得影响原有设施基本功能。

鼓励经营者使用移动式、组装式经营管理和服务设施，但应当符合安全、环保要求。

第十六条 自治州、县（市）人民政府应当支持对滇重楼、灯盏花、滇黄精、白芨、松茸、牛肝菌等特色林下经济产品进行精深加工。

自治州、县（市）人民政府应当推动加快制定和完善林下经济产品标准，引导建立标准化生产体系，加强林下经济产品安全日常检测，建立主要林下经济产品质量安全追溯机制，逐步实现全过程电子化信息查询追溯。

自治州、县（市）人民政府应当大力培育市场潜力大、产业优势强、区域特色突出、产品附加值高的林下经济产品品牌，打造知名特色区域品牌和中国驰名商标。

支持林下经济经营主体申报国家地理标志产品、原产地保护标识，参与绿色食品、有机农产品、农产品地理标志、森林生态标志产品、道地药材认定。

第十七条 自治州、县（市）人民政府应当加快培育龙头企业、家庭林场、专业合作社等林下经济经营主体。

鼓励采取出租（转包）、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权，发展林下经济。支持创建国家林业重点龙头企业，支持龙头企业开展林地林木代管、统一经营作业等专业化服务，推动林下经济规模化、集约化、产业化发展。

林下经济达到一定经营规模的，在使用林地定额指标、贷款贴息、保险补助等方面给予支持。具体办法由自治州、县（市）人民政府林业主管部门会同财政、市场监督管理等有关部门制定，报本级人民政府批准后实施。

林下经济经营主体应当依法履行森林防火、林业有害生物防治等森林资源保护责任。

第十八条 自治州、县（市）人民政府应当加强林下经济示范基地认定工作。林下经济示范基地的认定和考核管理办法由自治州人民政府林业主管部门会同有关部门制定。

自治州、县（市）人民政府林业主管部门应当大力宣传林下经济示范基地的先进经验，展示推广先进适用技术和发展模式。

第十九条 自治州、县（市）人民政府应当加强重要林下经济产品集散地、林下经济优势产品产地市场建设，培育区域性中心市场。

自治州、县（市）人民政府应当加强林下经济产品线上营销平台建设，推进传统营销模式与电商集群等新兴营销模式共同发展。

自治州、县（市）人民政府应当建立健全覆盖林下经济产品收集、加工、运输、销售各环节的物流体系。

第二十条 自治州、县（市）人民政府应当建立政府引导，企业、专业合作组织和林农投入为主体的多元化投入机制，加大对林下经济贷款贴息支持力度。

第二十一条 自治州、县（市）人民政府应当支持林下经济新技术、新产品研发和专利申请，加强林下经济知识产权保护。

自治州、县（市）人民政府科技、林业、农业农村等主管部门应当加强林下资源保育促繁研究、林下经济技术培训，建立林下经济科技成果转移转化平台。

第二十二条 自治州、县（市）人力资源和社会保障、科技、林业、农业农村、商务等主管部门应当加强林下经济研发、生产、管理、销售人才引进和培养，建立人才专家库。

第二十三条 违反本条例规定，林下经济活动造成林木毁坏的，由县（市）人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款；造成林地毁坏的，由县（市）人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。

第二十四条 违反本条例其他规定的，按照有关法律法规予以处罚。

第二十五条 本条例经自治州人民代表大会审议通过，报云南省人民代表大会常务委员会审议批准，由自治州人民代表大会常务委员会公布施行。

1991年4月26日楚雄彝族自治州第六届人民代表大会第五次会议通过，1991年5月27日云南省第七届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准的《云南省楚雄彝族自治州林业管理条例》同时废止。

第二十六条 本条例由自治州人民代表大会常务委员会负责解释。

关于《云南省楚雄彝族自治州林下经济促进条例（草案）》的说明

——2023年2月8日在楚雄彝族自治州第十三届人民代表大会第三次会议上

楚雄彝族自治州人大常委会副主任 李绍文

各位代表：

我受楚雄彝族自治州第十三届人大常委会的委托，现将制定《云南省楚雄彝族自治州林下经济促进条例（草案）》（以下简称《条例》）的有关情况作如下说明：

一、《条例》制定的必要性

《云南省楚雄彝族自治州林业管理条例》（以下简称原条例）自1991年7月1日实施以来，对加强楚雄州森林资源保护培育和利用，推动林业发展，促进经济社会发展发挥了十分重要的作用。但原条例颁布实施已经超过30年，随着经济社会的发展，作为立法依据的《中华人民共和国森林法》等上位法的修改和相关新法的公布实施，原条例的主要内容已被上位法覆盖，已不适应经济社会发展的实际需要。楚雄州人大条例立法领导小组在推进原条例的修订过程中，得到了省人大民族委的指导，并建议废止原条例，同时针对国内关于林业方面的立法现状和起草组先期的调研成果及楚雄林业产业发展实际，可以考虑在国内率先制定首部《林下经济促进条例》作为地方立法探索和先行。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，高度重视森林资源保护培育和利用，大力推进林业建设。“绿水青山就是金山银山”的新发展理念，决定了过去我们老百姓靠砍伐林木致富的时代已经结束，代之而起的就必然是做林下经济的文章。楚雄州森林资源丰富，林业产业发展潜力巨大，截至2020年底，全州森林面积达2991.45万亩，森林蓄积量1.26亿立方米，森林覆盖率70.01%。多年来，楚雄州充分利用气候资源、森林资源、林地资源和林荫空间大力发展林下经济，建立以林为主，林下种植、林下养殖、林产品采集和森林景观利用相结合的立体林业经营模式，林下经济快速发展。2022年，全州林下经济产值109.97亿元，占林业总产值的34%。全州林业产业发展基本实现了以木材采伐为主向以林下经济发展为主的转变，山区农民初步走出了一条不砍树也能致富的崭新道路。但是由于楚雄州林下经济处在起步阶段，资源潜力没有得到充分发挥；另外，法律和政策层面也存在较多短板，制约了林下经济的发展。2020年新修订的《中华人民共和国森林法》首次明确规定了发展林下经济，但对如何发展，如何处理好保护森林生态资源与发展林下经济的关系等重大问题并未做具体规定，实践中林下经济发展的许多实际问题无法可依。发展林下经济是绿水青山转换为金山银山的重要途径，为促进楚雄州林下经济健康有序发展，及时立法对林下经济发展的相关问题进行规范、引导，对于优化农村产业结构，增强农民增收能力，持续推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，促进楚雄州经济高质量跨越式发展十分必要且确为紧迫。

二、《条例》制定的依据和遵循的原则

《条例》以《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国森林法实施条例》等法律法规和国家林草局《全国林下经济发展指南（2021—2030）》等文件精神为依据，在充分借鉴外地经验的基础上，结合楚雄州实际研究起草。

《条例》的制定遵循以下原则：

（一）坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则；

（二）坚持地方立法“小、快、灵”，不抵触、有特色、可操作和实施性、补充性、试验性的原则；

（三）坚持遵循生态优先、保护优先、科学规划、科技引领、适度发展的原则。

三、《条例》的形成过程

为了体现审慎立法的原则，2021年、2022年，楚雄州人大常委会连续两年将原条例的修订列入了立法工作计划，2021年5月成立了以楚雄州人大常委会主要领导为组长的条例修订立法领导小组和林草、司法行政、生态环境、自然资源、农业农村等部门人员参加的起草工作小组。起草工作小组进行了深入调研，广泛听取有关部门及基层干部群众的意见建议，并组织到普洱、怒江、迪庆及省外部分地区考察学习森林资源保护管理、林下经济发展的好做法和立法工作经验，多渠道多形式广泛征求了各方面的意见，特别是征求了省人大民族委和省级有关部门的意见。在省人大民族委的指导支持下，由修订原条例改为废止原条例制定新《条例》。虽然时间紧、任务重、要求高，但由于得到了省人大民族委的全过程支持，加之起草工作组前期调研扎实深入，听取意见广泛，《条例》文本的草拟得以顺畅推进。《条例》经过立法工作领导小组多次讨论修改完善，经州人民政府常务会讨论提交法规议案，并经州十三届人大常委会第五次会议审议修改形成了党内送审稿报州委审查。2023年1月17日，州委批复了经省委审查同意的条例修订本，同意按法定程序提交自治州人民代表大会审议。

四、《条例》的主要内容

《条例》以践行绿水青山就是金山银山的理念，保护和合理利用森林资源，促进林下经济健康有序发展，持续推进乡村振兴为宗旨。紧紧围绕森林资源保护和合理利用，对林下经济发展原则、林下经济用地、林下经济模式、产业发展导向、用地保障、扶持政策等突出问题进行规范。《条例》共26条，不分章节，其中，第一条至第六条规定了立法目的、适用范围、基本原则、发展规划、职能职责、林下经济发展负面清单等；第七条至第十五条对林下经济使用林地、发展模式、必须遵守的法律规范和技术规范、林下经济配套设施建设等作了规定；第十六条至第二十二条对林下经济产品精深加工、质量保障和品牌塑造、市场主体培育、质量标准、产品质量监管、示范引领、产品流通、财税扶持措施、科技支撑、人才保障等作了规定；第二十三条至第二十六条是法律责任、生效、解释条款。

五、需要说明的问题

（一）关于原条例的废止和新制定《条例》问题。原条例颁布实施以来，很多条款规定已不适应经济社会发展的需要，有的条款内容和现行法规不一致。在对森林资源保护方面，除天然林保护外，《中华人民共和国森林法》等上位法已经规定得非常全面，不宜作重复立法。楚雄州是林业大州，在林业产业的发展方面有较大的前景，废止原条例，顺应经济社会发展需要制定新《条例》以应对当前林下经济发展所必需的法治保障，既符合地方立法的定位和楚雄州的实际需要，也符合“小切口”立法、针对问题立法的要求，既能突出地方立法特色，又能填补上位法空白，也开辟了新兴领域立法的全新探索。

（二）关于林下经济及其发展模式。根据2018年中国林学会颁布的《林下经济术语指南》（T/CSF001—2018），林下经济是指包括开展复合经营为主要特征的生态友好型经济，包括林下种植、林下养殖、相关产品采集加工、森林景观利用等。《条例》第二条第二款“林下经济”按此定义。2020年《中华人民共和国森林法》修订后，“林下经济”正式成为法律概念。目前，楚雄州林下经济发展已作为县域经济发展的重要产业，有些产业已初具规模，并产生了较好的经济效益和社会效益，如野生菌、中（彝）药材种植、林下养殖、森林旅游生物制药、饮料食品等。但由于《中华人民共和国森林法》只有第四十九条第三款对林下经济发展作了原则性规定，即“在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。利用公益林开展上述活动应当严格遵守国家有关规定”。政策文件也只有国家林草局《全国林下经济发展指南》（2021—2030年）对全国各地林下经济作了全面规划，但对经济模式、区域布局（发展品种）也只作了原则规定。为此《条例》第十条结合楚雄州实际，对楚雄州林下经济四大模式及其林下经济活动作了罗列式规定，使之具有更强的操作性。

（三）关于林下经济发展负面清单制度。根据国家林草局《全国林下经济发展指南》（2021—2030年）规定，《条例》第六条规定了林下经济发展负面清单制度。要求根据各地森林资源状况和林农种养传统，以县为单位制定林下经济发展负面清单，科学评估可发展林下经济的林地范围及利用方式，严禁在生态敏感区、生态脆弱区发展林下种植和养殖。合理确定林下经济发展的产业类别、规模以及利用强度，防止对林下微生物、植物的过度破坏和水土流失。在不影响森林生态功能的前提下，鼓励科学利用各类适宜林地和退耕还林地等资源，因地制宜发展林下经济，属于林下经济发展准入制度，落实了国家严格生态环境保护的重要制度，也是《全国林下经济发展指南》（2021—2030年）的要求。

（四）林地利用范围。根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规和国家林草局《全国林下经济发展指南》（2021—2030年）规定，将林地分为禁止利用的林地、限制利用的林地和优先利用的林地，并明确了三类林地的范围。《条例》第七条、第八条分别对优先利用、禁止利用和限制利用的林地以及必须遵守的规定作了明确。因森林资源和林地保护涉及的法律法规较多，为避免罗列遗漏，在有关条款中规定了“法律法规和国家、省其他有关规定禁止开展林下种植、养殖的其他林地”作为兜底条款。

（五）关于扶持政策。为促进林下经济健康发展，《条例》明确规定了自治州、县（市）人民政府应当因地制宜制定林下经济发展规划，不断加大对林下经济发展的政策和资金的扶持力度。旨在通过财税金融扶持、用地保障、科研支持、人才培养、产品精深加工、产品认证和品牌打造、加强市场建设促进商品流通、完善林产品质量安全监管体系、强化知识产权保护等途径，助推林下经济健康发展。

（六）关于法律责任。《条例》依据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国自然保护区条例》等规定，结合楚雄州实际和省人大立法技术规范要求明确了法律责任。

《条例》和以上说明，请予审议。

云南省人民代表大会民族委员会关于《云南省楚雄彝族自治州林下经济促进条例》审议结果的报告

——2023年3月23日在云南省第十四届人民代表大会常务委员会第二次会议上

云南省人民代表大会民族委员会

云南省人民代表大会常务委员会：

省人大民族委员会于2023年2月14日召开第3次会议，审议了《云南省楚雄彝族自治州林下经济促进条例》（以下简称条例）。现将审议结果报告如下：

楚雄州森林资源丰富，全州森林覆盖率70.01%，森林面积达2991.45万亩，林下经济发展空间十分广阔，林下经济产业已初具规模。2022年，全州林下经济产值109.97亿元，占林业总产值的34%，为促进林农增收，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供了有力支撑。鉴于相关上位法对如何发展林下经济并未作出具体规定，制定条例引领、推动、规范和保障林下经济高质量发展十分必要。条例坚持以习近平生态文明思想为指导，坚守生态保护红线和绿色发展底线，从职能职责、林地范围、负面清单、管理措施等方面作了规范，将对楚雄州促进林下经济高质量发展发挥积极作用。

在条例修改、论证等工作中，省人大民族委员会提前介入，深入实地调研，多次与自治州的相关部门讨论研究，逐条逐句论证修改。省委转来条例党内送审稿后，省人大民族委员会征求了省人大常委会驻会组成人员，省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会、办公厅和省政府相关部门的意见建议，再次与自治州人大和政府有关部门共同研究，充分吸纳各方意见建议，对条例作了进一步修改完善，形成条例党内送审稿（修订本）报省人大常委会党组审查。省人大常委会党组会议审查同意后报省委，省委已批复同意。2023年2月11日，自治州第十三届人民代表大会第三次会议审议通过了该条例，现报请省人大常委会审议批准。

省人大民族委员会审议认为，条例的制定程序合法、内容合法，符合自治州促进林下经济高质量发展的实际需要。条例已基本成熟，建议本次常委会会议审议批准。

以上报告连同条例，请一并审议。